новостной сайт о событиях в курдском регионе

.opec.ru Победное возвращение российских компаний на нефтяное поле Ирака может столкнуться с серьезными проблемами. В парламенте страны почти 3 года обсуждается проект важнейшего для экономики рамочного закона об углеводородах. Ситуацию анализирует юрист-международник Эльдар Касаев

12 декабря 2009 года крупнейшая частная нефтяная компания России вернула себе право на разработку месторождения «Западная Курна-2», которое у нее отобрали в 2003 году.  Консорциум во главе с «Лукойл», его доля составляет 63,75% (11,25% – у норвежской  Statoil, 25% – у Ирака), выиграл второй раунд общенационального тендера на лицензирование недр.

Консорциум предложил Багдаду самые выгодные условия по разработке второй очереди месторождения «Западная Курна-2».  Государство отдает компаниям в качестве вознаграждения 1,15 доллара за каждый добытый баррель сверх установленного объема, а консорциум обязуется нарастить добычу до 1,8 млн баррелей в сутки. Вице-президент компании Леонид Федун сказал, что «Лукойл» планирует начать работы на месторождении сразу после вступления контракта в силу и получить первую нефть через 3-4 года. По его словам, окончательный контракт российская сторона планирует подписать с иракским правительством до конца января 2010 года.

Однако мне кажется, следует иметь в виду, что даже заключение соответствующих договоров, не станет страховкой для компании от угрозы правовых рисков. Речь идет об отсутствии в Ираке детально проработанного единого закона, регулирующего правоотношения в области разработки и использования недр. С последствиями того же порядка может столкнуться и консорциум во главе с другим российским игроком, «Газпромнефтью», победившим в декабрьском тендере на разработку иракского месторождения «Бадра».  Так что российских инвесторов могут ожидать значительные трудности уже на этапе создания и запуска своих проектов.

Пробелы в законодательстве призван был восполнить проект рамочного закона об углеводородах, разработанный еще феврале 2007 года Федеральным комитетом по нефти и энергетике Совета министров Республики Ирак. Но последовавшее вскоре обсуждение законопроекта в парламенте резко обострило разногласия между представителями различных этнических и конфессиональных групп, проживающих в Ираке.  Результат – закон так до сих пор и не принят. Что не делает его менее ожидаемым и крайне необходимым для современного развития Ирака. Тем более что экономика Ирака полностью зависит от доходов, которые приносит продажа нефти.

Закон, который никак не примут

Обсуждаемый в Ираке проект нового закона, регулирующего нефтегазовые отношения, содержит ряд чрезвычайно принципиальных положений. Прежде всего, в части, касающейся деятельности специально созданных органов и структур, которые призваны разрабатывать и осуществлять различные направления энергетической политики государства. Поэтому они заслуживают отдельного рассмотрения.

Проект закона  состоит из 8 разделов, включающихся в себя 43 статьи, и приложений. Все его положения применимы ко всем операциям и действиям, проводимым в отношении недр на всей территории государства, за исключением операций по перегонке, использованию в промышленных целях, хранению и распространению нефтяных ресурсов.

В статьях документа подробно прописывается компетенция органов государственной власти при регулировании отношений в этой области. Так, в ст. 5 говорится, что создание законодательства об углеводородах находится в ведении Совета представителей, который должен одобрять все международные договоры в нефтегазовой сфере, заключенные Ираком.

Совет министров отвечает за нефтегазовую политику Ирака и обязан вести наблюдение за ее реализацией, включая внесение предложений в нефтяное законодательство страны. Поэтому все законодательные инициативы Совета представителей в области использования углеводородных ресурсов должны будут получать рекомендации Совмина.

В помощь Совету министров в сфере выработки нефтяной политики и связанного с ней планирования предлагается создать Федеральный совет по нефти и газу (ФСНГ),  в котором будут представлены все провинции и регионы. ФСНГ имеет право вносить значительные изменения в направления своей деятельности, влияя тем самым непосредственно на политику в области ТЭК.

У ФСНГ будет право пересматривать и изменять договоры в области разведки и добычи, дающие сторонам право на проведение нефтяных операций в соответствии с положениями данного законопроекта. Кроме того, новый орган должен одобрить или изменить форму договора на разведку или добычу, принимая во внимание природу месторождения или исследуемой области, с целью обеспечения максимальной выгоды для граждан Ирака. Важными его функциями также является установление квалификационных критериев для нефтегазовых компаний и передача им прав на исследование месторождения и последующую добычу нефти с условием, что эти действия не повлекут за собой негативные последствия для государства.

ФСНГ и иракское министерство нефти несут ответственность за то, чтобы добыча ресурсов производилась в максимально выгодной для населения страны форме и в соответствии с законодательством, договорами и признанными международными критериями. Помимо выполнения своих административных и мониторинговых функций министерство нефти осуществляет контроль над издержками и расходами, понесенными лицами, наделенными соответствующим правом. Это делается для того, чтобы обеспечить должное и справедливое возмещение затрат.

Законопроект детально регулирует не только компетенцию федеральных органов государственной власти в нефтегазовой сфере, но и органов региональной власти. Согласно документу, в их ведении находятся вопросы лицензирования видов деятельности, связанных с разведкой и добычей нефти на открытых, но неразработанных месторождениях, в соответствии с распоряжениями и заявлениями ФСНГ совместно с квалифицированными международными нефтяными компаниями.

Помимо полномочий центральных и региональных органов государственной власти в области недропользования, законопроект регулирует распределение доходов от продажи энергоресурсов. Документ предполагает, что финансовые поступления от экспорта нефти станут направляться на единый счет, после чего их будут распределять между всеми 18 провинциями страны в зависимости от численности населения (ст.11).

В то же время документ предполагает передачу крупнейших иракских нефтяных месторождений в «полное и эксклюзивное управление» ведущим западным нефтяным компаниям сроком на 32 года (ст.13F). Этот пункт разрешает иностранным компаниям вести свою деятельность в Ираке на основе партнерства, а не собственности – по Конституции и в соответствии со ст.1 законопроекта, все недра принадлежат народу Ирака.

Этот противоречивый Курдистан

Разногласия между представителями различных этнических и конфессиональных групп Ирака при обсуждении законопроекта в парламенте прежде всего связаны с Курдистаном. Вопрос Курдистана, особенно его «энергетическая подоплека», всегда довольно остро стоял в Ираке. И сегодня споры различных местных этнических и конфессиональных групп по поводу нефти района Киркук остаются одним из основных факторов, не позволяющих принять соответствующий закон на федеральном уровне. Притязания на это богатейшее месторождение имеют помимо курдов, еще и арабы-сунниты, на территории которых в настоящее время отсутствуют действующие нефтяные месторождения. Статус Киркука – входить ли ему в состав Курдистана или нет – до их пор не определен.

По Конституции Ирака Курдистан имеет статус федерального района и очень широкие полномочия даже для субъекта федеративного государства: право на собственное законодательство (при условии непротиворечия федеральной Конституции), собственную систему законодательной, исполнительной и судебной власти, собственные силы безопасности, собственные представительства при иракских посольствах за рубежом. К исключительной сфере полномочий федерации относятся только внешние сношения, оборона, финансовая и фискальная политика, торговля между регионами Ирака и управление водными ресурсами, поступающими из-за пределов страны.

Положения Конституции, касающиеся эксплуатации богатейших нефтяных ресурсов страны, намеренно сделаны предельно расплывчатыми. Нефть и газ признаются собственностью всего иракского народа (ст.108), а управление добычей нефти из существующих на данный момент месторождений будет осуществляться федеральным правительством совместно с добывающими регионами и провинциями. Доходы будут распределяться между частями страны в соответствии с демографическим распределением населения (ст.109). На данный момент доля Курдистана в доходах от экспорта нефти составляет 17%.

Следует особо подчеркнуть, что, согласно основному закону Ирака, федеральное правительство  и правительства производящих районов и провинций вместе разрабатывают необходимую стратегическую политику по развитию нефтяного и газового богатства с целью получения максимальной выгоды для иракского народа, используя самую современную технологию и поощрение инвестиций.

Важно заметить, что в законодательстве отсутствует четкое определение порядка разработки вновь открытых месторождений. Он, по всей видимости, должен быть определен специальным федеральным законом. Однако уже сейчас в Курдистане создается Министерство природных ресурсов, и заключаются контракты с многочисленными зарубежными фирмами о разведке и добыче нефти.

Широкие полномочия курдского региона вызывают понятную озабоченность других иракских групп. Многие видят в них подготовку к созданию независимого курдского государства. Арабы-шииты сначала выступали против излишнего усиления Иракского Курдистана за счет центрального правительства, однако теперь они, видимо, все в большей степени склоняются к идее создания собственного самоуправляемого региона на юге Ирака. Но такой сценарий вызывает недовольство у суннитов, проживающих в центральной и восточной части страны.

Камнем преткновения в наибольшей степени служит именно нефть, поскольку суннитская часть практически лишена этих ресурсов. И споры вокруг нефти могут резко обостриться в случае включения в состав курдского региона района Киркука.

Основные выводы

Итак, победителям тендеров при разработке месторождений в любом случае придется столкнуться со множеством дополнительных рисков по причине отсутствия здесь внятного законодательства, регулирующего эту сферу деятельности.

До сих пор не принятое иракское законодательство об основах деятельности в нефтяной отрасли вводит определенные юридические новеллы. Прежде всего, это касается закрепления правового статуса, выполняемых функций и задач, соответствующих институтов и порядка пользования недрами на территории Курдистана.

Надо иметь в виду, что региональные курдские власти сохранят за собой право выдачи лицензий на последующее иностранное участие (к примеру, российское) в нефтяном и газовом развитии своего региона.

И, наконец, самое неприятное, на мой взгляд – иракскому парламенту вряд ли удастся принять законопроект в ближне- и даже среднесрочной перспективе. Процесс тормозят серьезные разногласия, сложившиеся внутри разношерстного депутатского корпуса. Межконфессиональные, а также этнические проблемы осложняются противоречиями внутри отдельных групп, сформированных по этим признакам.

Эльдар Касаев, МГИМО (У) МИД России, специалист по инвестициям в энергетику стран Ближнего Востока и Африки